Il problema del governo delle aree metropolitane, di cui ci occupiamo in questo convegno nazionale della CGIL, ha una sua specificità del tutto particolare.

L’area metropolitana, infatti, non è solo un ambito territoriale, da collocare nella scala verticale dei diversi livelli di governo, tra il Comune e la Provincia, ma è il luogo della più intensa innovazione e trasformazione sociale, nel quale tutti gli strumenti tradizionali di governo si rivelano ormai insufficienti.

Non funzionano i modelli istituzionali classici, basati sulla coincidenza di territorio e governo politico, perché la dimensione metropolitana si costituisce proprio a partire da un dinamismo economico-sociale che travalica i confini territoriali e che non si lascia racchiudere in un ambito istituzionale rigidamente definito.

Questa è la difficoltà di fondo, sulla quale si sono incagliati finora tutti i tentativi di riforma.

Si è partiti dal problema della delimitazione territoriale dell’area, e i diversi interessi politici, i diversi calcoli di convenienza elettorale, hanno bloccato sul nascere qualunque soluzione.

L’ipotesi del governo metropolitano è finita soffocata da questo eccesso di politicizzazione.

Può essere più proficuo un approccio di tipo pragmatico e funzionalista, partendo cioè non dal modello istituzionale ma dalle funzioni, dalle cose da fare, dalle possibili strategie di sviluppo locale.

L’area metropolitana è un nodo di funzioni strategiche, le quali producono effetti sociali ed economici su vasta scala, all’interno di un processo di crescente integrazione internazionale.

Tutti i problemi metropolitani (grandi infrastrutture, sistema universitario, viabilità, ambiente, sistema finanziario, politiche di integrazione sociale) richiedono di essere affrontati all’interno di una rete di relazioni interregionali e internazionali.

La dimensione metropolitana, quindi, è la rottura dei sistemi territoriali chiusi. È il passaggio da un sistema urbano relativamente autosufficiente, come è ancora oggi per molte città di media dimensione, a una dimensione nuova, nella quale tutti i problemi debbono essere pensati su una scala più vasta.

Ciò solleva anche complicati problemi di teoria politica, perché non c’è più coincidenza di territorio e sovranità politica, e non può più bastare la partecipazione dei cittadini-residenti, perché entra in gioco una platea molto più vasta di utilizzatori delle “funzioni” metropolitane.

Come ci ricorda Guido Martinotti, tutti i dati statistici ufficiali, basati sul censimento, ci rappresentano solo la “città morta”, fotografata nel momento della sua passività notturna, ma non ci dicono nulla della dinamica reale che ha luogo quotidianamente nelle relazioni economiche e culturali, nel momento in cui la città metropolitana pulsa di tutto il suo movimento interno.

Ecco perché il problema istituzionale si presenta estremamente complesso: sono saltate tutte le barriere territoriali e ci troviamo di fronte a una realtà mobile, multiforme, che sposta continuamente in avanti i propri confini.

Il governo metropolitano richiede non solo un salto di “dimensione”, oltre i vecchi confini municipali, ma soprattutto un salto di cultura, di orizzonte strategico, per individuare i possibili strumenti di regolazione politica nel vivo di un processo di trasformazione sociale.

Ci si è invece mossi, finora, in una logica istituzionale, incasellando la città metropolitana nella gerarchia dei livelli di governo, come aveva proposto anche la commissione bicamerale illudendosi di risolvere il problema con una norma costituzionale.

Dato questo approccio, tutto istituzionalista e perciò inefficace, il risultato è finora la paralisi, la completa assenza di nuovi strumenti di governo capaci di misurarsi con la dimensione metropolitana.

Il nostro ordinamento è rimasto del tutto fermo, bloccato da un sistema di veti e di interdizioni politiche, per i calcoli di convenienza politica e per i meccanismi di autodifesa corporativa di tutti gli attuali livelli di governo, indisponibili a rimettere in gioco il loro spazio di potere.

Il ritardo con gli altri paesi europei, che in varie forme hanno dato una risposta al problema delle grandi aree metropolitane, sta diventando un elemento pesante di arretratezza.

Se la situazione non si sblocca, le nostre grandi città rischiano di essere gravemente penalizzate, perché costrette dentro un involucro istituzionale del tutto inadeguato.

La dimensione internazionale è oggi decisiva, mentre si è aperta una competizione tra le città, nella quale si deciderà del loro destino, della loro possibilità o meno di essere parte attiva nei nuovi processi di integrazione su scala mondiale.

Chi non si attrezza a fronteggiare questa competizione sarà spinto verso una prospettiva di declino.

Sul piano legislativo qualcosa finalmente si è mosso con l’approvazione, nell’agosto del ‘99, di un’apposita normativa nell’ambito della revisione della legge 142 del 1990, che fissa criteri e procedure per la costituzione delle “città metropolitane” come nuovo organo di governo.

Si è adottata, opportunamente, una soluzione flessibile, che non impone dall’alto un modello uniforme, ma consente la possibilità di ordinamenti differenziati, affidando agli enti locali interessati tutte le scelte relative alla costituzione di un eventuale nuovo livello di governo, al suo ambito territoriale, alla sua struttura organizzativa e funzionale.

Ci può essere dunque un ventaglio di soluzioni possibili, dall’istituzione di un vero governo metropolitano, legittimato pervia via elettiva, a forme intermedie di cooperazione intercomunale. Considerando la grande diversità delle situazioni esistenti, è ragionevole pensare a soluzioni istituzionali differenziate.

Ma – c’è sempre un ma nella politica italiana – può accadere che questa legge, che è in sé una buona legge, non produca alcun effetto pratico, e che la situazione sia lasciata marcire.

Escludendo una misura imperativa, che impone dall’alto le soluzioni, si definisce solo un’opportunità, che può essere colta ma può anche essere elusa.

Tutto dipende, a questo punto, solo dalla volontà politica. E la volontà politica, nel campo delle riforme istituzionali, è, come si sa, estremamente aleatoria e incostante.

Può ancora accadere, come è accaduto con la commissione bicamerale, che le forze politiche, incapaci di un comune progetto riformatore, producano il risultato di un generale insabbiamento di tutte le misure di riforma.

Comunque, uno strumento legislativo oggi c’è, ed è già un primo risultato importante.

Ora l’iniziativa si sposta dal Parlamento alle realtà locali. Nelle realtà locali c’è un duplice problema di rapporti istituzionali e di rapporti politici. Sul piano istituzionale occorre avviare un processo positivo di collaborazione che superi l’attuale quadro di conflittualità tra i diversi livelli di governo, tra il grande Comune e i piccoli Comuni, tra Comuni e Provincia, tra autonomie locali e Regione.

Il risultato di questa conflittualità è la paralisi dell’azione amministrativa e l’impraticabilità di qualsiasi progetto innovativo. Se ciascun livello di governo pensa solo, in termini corporativi, al proprio ruolo in opposizione agli altri livelli, il sistema si inceppa. E questa è oggi, purtroppo, la situazione prevalente.

Ciò è ulteriormente complicato dalle ragioni della politica, perché spesso il conflitto tra le istituzioni è anche un conflitto tra diverse coalizioni politiche.

Ad esempio, nell’area di Bologna si era individuato un meccanismo interessante di cooperazione inter-istituzionale, con la costituzione di una “Conferenza metropolitana”, ma ora, con il cambio di maggioranza nel comune di Bologna, anche questo esperimento rischia di finire nel nulla.

Insomma, anche dopo l’approvazione della legge, il sistema istituzionale rischia di essere del tutto inceppato, bloccato dai veti politici e dai conflitti inter-istituzionali.

Per ora, non sta accadendo nulla che segni una significativa inversione di tendenza.

Di qui la necessità di lanciare un allarme e di verificare rapidamente le possibili iniziative.

Ma – qualcuno potrebbe obiettare – che c’entra il sindacato? Perché la CGIL si dovrebbe occupare di problemi che sono di natura strettamente istituzionale? È un’obiezione miope, perché sempre, nella storia dell’Italia, i grandi passaggi politici e istituzionali sono stati resi possibili dalla mobilitazione democratica dei lavoratori. Anche nella situazione attuale, di fronte ad un sistema politico paralizzato, l’iniziativa delle forze sociali può forse sbloccare la situazione. Ma soprattutto è il tema delle aree metropolitane che ha in sé delle fortissime implicazioni sociali, e che pertanto legittima a pieno titolo l’iniziativa del sindacato e di tutte le altre organizzazioni sociali.

Nelle grandi aree urbane si concentrano i processi di trasformazione sociale, e si acutizzano tutti i pericoli di esclusione, di emarginazione, di rottura della coesione e della solidarietà collettiva. Senza un governo politico, senza una regolazione, questi problemi rischiano di esplodere e di produrre una condizione violenta di competizione sociale, senza nessun rispetto per i diritti delle persone.

Alla crisi del vecchio apparato industriale, allo sconvolgimento dei tradizionali rapporti di classe, alla frantumazione del mercato del lavoro, si aggiungono gli effetti dell’immigrazione di massa dai paesi poveri, con tutte le complicatissime implicazioni che ne discendono per la sicurezza, per la convivenza di culture diverse, per la coesione del tessuto sociale.

Di questa miscela si alimentano le ondate populistiche di destra. Come in Austria, c’è anche nella nostra realtà un sottofondo emotivo reazionario, basato sull’insicurezza, sulla crisi di identità, sulla rottura della solidarietà sociale.

Occorre una politica che risolva questi problemi, creando le condizioni per una comune cittadinanza, per un sistema universale di diritti.

È un tema di grande attualità, come dimostra il recente accordo siglato a Milano, con la contrarietà motivata della CGIL, perché quell’accordo tende a creare un doppio mercato del lavoro, un sistema di deroghe e di flessibilità incontrollate, col risultato di tenere gli immigrati e le fasce deboli del mercato nel ghetto di una situazione senza prospettive e senza diritti.

Esattamente il contrario di ciò che occorre fare. L’azione politica deve tendere a creare condizioni di eguaglianza, di parità dei diritti, deve cioè riequilibrare gli effetti spontanei del mercato. Ma c’è anche una ragione più di fondo per cui è indispensabile il ruolo delle forze sociali. Nelle aree metropolitane, proprio per la dinamica sociale che le attraversa, le soluzioni istituzionali sono insufficienti se non si avvia anche, contestualmente, un processo di concertazione sociale.

La definizione delle strategie di sviluppo richiede il coinvolgimento dei grandi soggetti collettivi. Ciò è vero in generale, ma lo è particolarmente nelle grandi aree urbane, che sono i luoghi decisivi dell’innovazione e della modernizzazione, i punti di congiunzione con le grandi reti internazionali, economiche, finanziarie, culturali.

L’involucro istituzionale, anche quello eventualmente rinnovato, non può essere sufficiente, e richiede una regolazione più complessa, una capacità di ottimizzare le risorse, di coordinarle in una logica di sistema.

Si tratta, cioè, di “fare sistema”, il che implica non solo un’efficienza istituzionale, ma un dialogo operativo tra istituzioni e società. È quello che si sta facendo in molte realtà europee, ed è quello che manca nella nostra realtà nazionale, nella quale il processo politico-istituzionale continua ad essere pensato come un processo autosufficiente, autoreferenziale, sulla base di una concezione astratta e burocratica del “primato della politica”. Nei sistemi complessi, come sono i sistemi metropolitani, non funziona una logica di separazione della sfera politica e della sfera sociale, ma può funzionare un progetto di integrazione, di concertazione, per creare le condizioni complessive di efficienza dell’intero sistema territoriale nelle sue interne connessioni.

D’altra parte, tutte le esperienze innovative, come quelle dei “patti territoriali”, si basano su questa nuova logica di integrazione e di cooperazione tra la sfera pubblica e i soggetti rappresentativi della società civile.

Il governo delle grandi aree urbane ha quindi una dimensione non solo istituzionale, ma sociale. Occorre attivare l’iniziativa della parti sociali, con uno sforzo propositivo e progettuale intorno agli obiettivi strategici dello sviluppo locale.

Abbiamo scelto Torino come sede del nostro convegno perché qui alcuni passi in questa direzione, su impulso del Comune, sono stati compiuti, con l’elaborazione del progetto di “Torino internazionale”, che ha visto la partecipazione delle forze sociali ed economiche, e della cultura scientifica, in una linea di dialogo tra istituzioni e società.

Il Sindaco Castellani, in questa epoca di capi carismatici e di demagogia plebiscitaria, ha scelta una strada contro corrente, investendo non sull’immagine del leader ma sul tessuto articolato e plurale della società civile. È una scelta che apprezziamo. Il modello plebiscitario rattrappisce la vita democratica e riduce la politica ad un gioco di vertice, a un affare delle oligarchie. E la società civile, di conseguenza, resta confinata nella sua condizione corporativa, pre-politica, perché non è chiamata a partecipare alle decisioni.

Si rischia così un declino della vita democratica, una passivizzazione della società e una crisi delle culture politiche.

Occorre, per contrastare questa deriva, riaprire i canali della partecipazione democratica. La discussione pubblica sui progetti di sviluppo, sulle grandi scelte strategiche, il coinvolgimento dei soggetti sociali, la concertazione realizzata non come operazione di vertice, ma come confronto aperto, democratico, di massa, tutto ciò può rappresentare, nel prossimo futuro, una grande opportunità per una nuova stagione democratica. E si può prevedere, su alcuni progetti, il ricorso al referendum popolare, in modo che i cittadini non scelgano solo chi li governa, ma anche quali debbano essere i contenuti dell’azione politica.

La nostra proposta, quindi, per il governo delle aree metropolitane, si basa su questo intreccio di riforma istituzionale e di concertazione territoriale. Entrambi questi fattori sono essenziali. Per questo intendiamo avviare, nelle diverse realtà metropolitane, un confronto con le forze imprenditoriali, con le università, con le camere di commercio, con tutta la rete delle organizzazioni sociali, per costruire insieme un’elaborazione progettuale e un’iniziativa politica che tenda a sbloccare la crisi istituzionale ed a utilizzare i nuovi spazi che si sono aperti nella legislazione per avviare finalmente un’azione riformatrice.

Le nostre strutture territoriali si devono muovere in questa direzione con coraggio, nella pienezza della loro autonomia. La dimensione territoriale diviene sempre più un elemento cruciale, il luogo di una possibile ricomposizione sociale e di una nuova centralità del mondo del lavoro.

Sviluppo e coesione sociale sono oggi due aspetti inscindibili. Ma per tenere insieme, nel loro necessario intreccio, questi due elementi occorre una politica, perché la spontaneità di un’economia di mercato, lasciata a se stessa, produce meccanismi perversi di esclusione e di lacerazione sociale. Se il tessuto sociale si frantuma sotto la spinta di una competizione senza regole e senza diritti, non si apre una nuova stagione di sviluppo, ma una stagione di decadenza. Anche per questo ci impegneremo con estrema determinazione per respingere il referendum radicale sulla libertà di licenziamento.

Sviluppo, diritti, concertazione sociale, partecipazione democratica: è questa l’agenda politica del nostro lavoro. Ed è nelle grandi aree urbane che tutti questi temi si presentano in tutta la loro complessità come grandi problemi irrisolti.

Qui siamo messi alla prova e siamo sfidati. Con questo convegno cerchiamo di darci un indirizzo di lavoro e di confrontarci, come è indispensabile fare, con tutti gli altri soggetti, istituzionali e sociali. Perché nessuno, da solo, ha la chiave risolutiva, e solo l’azione convergente di tutti può costruire le soluzioni politiche necessarie.